Асоціація міст України проаналізувала проект Закону України «Про повну загальну середню освіту» (реєстр. № 10204 від 05.04.2019 року; Кабінет Міністрів України) (далі ‒ Законопроект), надісланий листом Комітету Верховної Ради України від 12.04.2019 року №04-23/03-456, та в межах своєї компетенції повідомила наступне.
Щодо нормативу «достатньої кількості» закладів освіти
В абзаці четвертому частини першої статті 1 Законопроекту одним із шляхів забезпечення доступності освіти є наявність достатньої кількості закладів освіти, що забезпечують безоплатне здобуття повної загальної середньої освіти. Поряд із тим не визначено, яким нормативом буде передбачено «достатню кількість». Просимо визначити такий норматив.
Щодо механізмів фінансування груп подовженого дня
Абзацом першим частини девʼятої статті 12 Законопроекту передбачено, що групи подовженого дня для дітей закладів загальної середньої освіти фінансуються за кошти засновника та за інші кошти, не заборонені законодавством. Відповідно до статті 1032 Бюджетного кодексу України освітня субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників, зокрема у закладах загальної середньої освіти. Відповідно до абзацу третього розділу «Посади педагогічних працівників» Переліку посад педагогічних та науково-педагогічних працівників, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 червня 2000 року № 963, посада вихователя групи подовженого дня належить до посад педагогічних працівників. Зараз на заробітну плату педагогічних працівників груп подовженого дня (хоч і не в повному обсязі) передбачаються кошти в обсягах освітньої субвенції, що надається з державного бюджету місцевим бюджетам. У той же час зауважуємо, що перекладання фінансування груп подовженого дня на засновника спричинить залежність їх утворення від спроможностей місцевих бюджетів, а також може призвести до значного скорочення мережі цих груп. Вважаємо, що безпека перебування дітей молодшого шкільного віку під наглядом педагогів є важливою гарантією держави, а тому має фінансуватись також і за кошти державного бюджету.
З метою дотримання прав педагогічних працівників на гідну оплату праці пропонуємо абзац другий частини девʼятої статті 12 Законопроекту викласти в такій редакції: «Оплата праці педагогічних працівників груп подовженого дня здійснюється за рахунок коштів освітньої субвенції.».
Щодо складу конкурсної комісії з проведення конкурсу з обрання керівника закладу освіти
Абзацом третім частини четвертої статті 39 Законопроекту пропонується до складу конкурсної комісії, що затверджується засновником закладу освіти, включити представників відповідної місцевої державної адміністрації чи територіального органу Державної служби якості освіти України. Однак представники місцевої державної адміністрації чи територіального органу Державної служби якості освіти України не знаходяться в підпорядкування засновника закладу освіти, а отже, засновник закладу освіти не може самостійно визначати представників відповідних органів.
Окрім того, АМУ вважає, що обовʼязковість включення представників відповідної місцевої державної адміністрації чи територіального органу Державної служби якості освіти України є додатковою формою контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. Таким чином це є прямим втручанням у повноваження органів місцевого самоврядування і суперечить статті 29, частині другій статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Просимо абзац третій частини четвертої статті 39 Законопроекту виключити.
Щодо забезпечення права на проходження сертифікації вчителів
У частині четвертій статті 49 Законопроекту визначено, що право на проходження сертифікації мають учителі, які, окрім іншого, мають педагогічне навантаження. На нашу думку, така норма потребує уточнення з метою допущення вчителя до сертифікації лише за тим предметом, з якого він, власне, має таке педагогічне навантаження. Адже звертаємо увагу, що у частині третій статті 49 Законопроекту зазначено, що сертифікація передбачає моніторинг роботи вчителя (вивчення практичного досвіду вчителя). Зважаючи на це, пропонуємо частину четверту статті 49 Законопроекту викласти у такій редакції: «Право на проходження сертифікації мають учителі, які працюють не менше двох років у закладах освіти, що забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти, та мають відповідне педагогічне навантаження.».
Щодо уточнення формулювань
Абзацом четвертим частини другої статті 54 Законопроекту визначено, що центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки «розробляє і подає на затвердження Кабінету Міністрів України формули розподілу освітніх субвенцій, порядки та умови розподілу інших трансфертів з державного бюджету на загальну середню освіту місцевим бюджетам;». Оскільки поняття «формули» не завжди розкриває зміст необхідного нормативного документа, пропонуємо після слів «формулу» додати «та/або методику».
Щодо дублювання повноважень у сфері нагляду (контролю) у сфері освіти
Статтею 55 Законопроекту визначено одним із повноважень центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальних органів аналізують діяльність органів місцевого самоврядування. У той же час абзацом другим частини другої статті 56 Законопроекту у повноваженнях місцевих державних адміністрацій та їх структурних підрозділів з питань освіти, окрім іншого, пропонується визначити здійснення моніторингу роботи та рішень органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, що, по суті, є дублюванням функцій центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальних органів. Зважаючи на це, просимо абзац другий частини другої статті 56 Законопроекту виключити.
Щодо визначення назв органів, яким надаються повноваження у сфері освіти
У частині першій статті 56 Законопроекту подано перелік органів, яким надаються повноваження у сфері освіти. До них віднесено Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, селищні, сільські ради. Зауважуємо, що відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до системи місцевого самоврядування належать, крім районних, обласних, сільських, селищних та міських рад, ще сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, та ін. Таким чином поняття «орган місцевого самоврядування» є ширшим поняттям за поняття «міські, селищні, сільські ради». Зважаючи на це, АМУ запропонувало викласти частину першу статті 56 Законопроекту у такій редакції:
«1. Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження у сфері загальної середньої освіти, що визначені Законом України «Про освіту», а також інші повноваження відповідно до Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, Законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів.».
Щодо уточнення меж фінансової автономії закладів освіти
Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 59 Законопроекту фінансова автономія закладів загальної середньої освіти в частині використання бюджетних коштів полягає у самостійному, у межах, установлених затвердженими кошторисами, здійсненні витрат, зокрема, на: «встановлення доплат, надбавок, виплати матеріальної допомоги, премій, інших видів стимулювання та відзначення працівників;». При цього зауважуємо, що наявність тих чи інших доплат, надбавок визначається законодавством України. Заклад освіти може лише у межах доведеного фонду оплати праці регулювати їх розмір. Зважаючи на це, пропонуємо абзац четвертий частини першої статті 59 Законопроекту викласти у такій редакції:
«встановлення розмірів доплат, надбавок, виплати матеріальної допомоги, премій, інших видів стимулювання та відзначення працівників;».
Щодо платних освітніх послуг
Частиною шостою статті 10 Законопроекту передбачено заборону під час освітнього процесу проводити платні заходи чи надавати платні послуги, що дублює абзац другий частини пʼятої статті 59 цього ж Законопроекту. Пропонуємо усунути таке дублювання.
Щодо доповнення розділу «Прикінцевих та перехідних положень» Законопроекту
З метою попередження ризиків, повʼязаних із значним відтермінуванням прийняття нормативів фінансового забезпечення закладів освіти, пропонуємо розділ «Прикінцевих та перехідних положень» Законопроекту доповнити частиною шостою у такій редакції:
«6. Центральному органу виконавчої влади у сфері освіти і науки подати протягом трьох місяців до Кабінету Міністрів України проект акта про затвердження формули та/або методики розрахунку нормативів фінансового забезпечення закладів освіти, достатнього для виконання вимог державних стандартів початкової, базової та профільної середньої освіти та ліцензійних умов провадження освітньої діяльності.».
Зважаючи на це, Асоціація міст України в межах своєї компетенції звернулась до Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти з проханням рекомендувати Верховній Раді України прийняти проект Закону України «Про повну загальну середню освіту» (реєстр. № 10204 від 05.04.2019 року) у першому читанні та пропозиції, зазначені вище, врахувати під час його доопрацювання до другого читання.
Нагадуємо, що проект Закону України «Про повну загальну середню освіту» (реєстр. № 10204 від 05.04.2019 року) розроблявся за участі Асоціації міст України. У жовтні 2018 року АМУ висловила свої пропозиції Міністерству освіти і науки України, як розробнику. МОН врахувало їх частково, зокрема у тексті законопроекту:
- виписано джерело покриття видатків на функціонування груп подовженого дня у закладах освіти;
- визначено категорії здобувачів освіти, для яких запровадження індивідуального навчального плану є обов’язковим (попередньою редакцією передбачалась обов’язковість таких індивідуальних планів для всіх учнів);
- частково узгоджено норми законопроекту та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у частині вживання назв органів.
Аналітичний центр АМУ
