26 березня 2019 року в Американському домі м. Києва відбувся вебінар проекту USAID «Розробка курсу на зміцнення місцевого самоврядування в Україні (ПУЛЬС)» «Реформа децентралізації освіти в Україні: освіта в ОТГ» для 70 об’єднаних територіальних громад України та вільних слухачів, які підключались в онлайн режимі.
За підсумками проведення цього вебінару представники громад України надіслали запитання. Проаналізуємо їх та сформулюємо основні відповіді.
Запитання 1. Щодо оптимізації шкіл
Закріпіть на законодавчому рівні, що менше 7-10 учнів у селі - і клас не можна відкривати! Наразі в 10-11 класах по 5-6 дітей, говоримо про неефективність витрачання бюджетних коштів, але депутати не дають понизити ступінь. Чи може держава допомогти громадам? Внесіть зміни в Закон.
Відповідь:
Відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 01.04.2019 року № 333-р, «доступність та належна якість публічних послуг забезпечується шляхом оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципами субсидіарності та децентралізації.
Органам місцевого самоврядування базового рівня надаються повноваження відповідно до їх кадрового, фінансового, інфраструктурного потенціалу та ресурсів на новій територіальній основі».
Тобто органи місцевого самоврядування, у тому числі депутати ради, приймаючи свої рішення, зокрема у сфері загальної середньої освіти, аналізують кадрові, фінансові, інфраструктурні та ресурсні можливості й несуть повну відповідальність перед громадою про їх використання.
Відповідно до абзацу третього статті 36 Закону України «Про загальну середню освіту» органи управління системою загальної середньої освіти, що, по суті, є виконавчими органами органів місцевого самоврядування у сфері освіти, зобов’язані прогнозувати розвиток загальної середньої освіти, мережі закладів освіти, що забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти, відповідно до освітніх потреб громадян. Тобто формування мережі закладів і класів є виключним повноваженням органів місцевого самоврядування.
Питання наповнюваності класів закладу загальної середньої освіти регулюється статтею 14 Закону України «Про загальну середню освіту», якою визначається максимальна гранична наповнюваність класів, що не може перевищувати більше 30 учнів.
У той же час встановлення мінімальної граничної наповнюваності класів може, на нашу думку, призвести до звуження конституційних прав за здобуття загальної середньої освіти, зокрема для дітей початкових класів, за принципом територіальної доступності, передбаченим статтею 13 Закону України «Про освіту».
Єдиним державним регулятором формування мережі закладів загальної середньої освіти є встановлені нормативи наповнюваності класів формулою розподілу освітньої субвенції (постанова Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 р. № 1088 «Про затвердження формули розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами»). Відповідно до цих нормативів кожен бюджет об’єднаної територіальної громади отримує власний ресурс у вигляді доведеного обсягу освітньої субвенції.
Це дозволяє державі, з одного боку, не втручатись у повноваження органів місцевого самоврядування, а, з іншого боку, регулювати формування мережі та мотивувати до її оптимізації. Оскільки якщо норми не будуть виконані, то і в бюджеті громади виникне дефіцит освітньої субвенції, що має покриватись, у тому числі, й за кошти бюджету громади. Однак ці ресурси можуть бути спрямовані на інші потреби.
Звертаємо увагу, що сама формула розподілу освітньої субвенції не є досконалою і постійно доопрацьовується Міністерством освіти і науки України за участі Асоціації міст України з урахуванням раціональних пропозицій громад. Так, перші зміни вже були внесені постановою Кабінету Міністрів України від 06.02.2019 року № 65 «Про внесення змін до формули розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами», що дозволило в шість разів зменшити дефіцит освітньої субвенції у 2019 році порівняно з попереднім роком. Наразі Асоціація міст України працює над такими основними недоліками Формули:
- Формула не враховує години індивідуального навчання (наказ Міністерства освіти і науки України від 12.01.2016 № 8 «Про затвердження Положення про індивідуальну форму навчання в загальноосвітніх навчальних закладах»).
- Формула не враховує видатки на заміну тимчасово відсутніх працівників. Наслідком цього стає запровадження негативної практики «безкоштовних замін» або інтенсифікації навчальних годин тих уроків, з яких відпустили учнів, наприклад, через хворобу вчителя. Така ситуація певним чином погіршує якість освіти.
- При розрахунку не враховано реальний контингент учнів та його збільшення в окремих громадах. Також не враховується динаміка збільшення контингенту учнів в інклюзивних класах. Як наслідок, Формула не враховує реальної потреби збільшення одиниць педагогічного персоналу. Тому важливим є врахування контингенту учнів станом на 1 вересня року, що передує плановому бюджетному періоду.
- Формула не враховує реальну потребу на оплату праці вихователів груп подовженого дня (1 ставки на 1 заклад недостатньо).
- Формула для міських ОТГ, на території яких є сільські населені пункти, розрахована як для міст обласного значення та не враховує розрахункову наповнюваність класів для сільської території.
Отже, зміни вже вносяться на законодавчому рівні, однак це потребує певного часу та зусиль.
Запитання 2. Щодо одержання грантів
Як отримати грант для придбання технічних засобів для проектної діяльності на уроках трудового навчання в школі?
Відповідь:
Питанням міжнародної технічної допомоги займається Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.
Усю необхідну інформацію Ви зможете одержати, відвідавши офіційний сайт Міністерства та натиснувши на рубрику Діяльність/Міжнародна допомога, або перейти за посиланням:
Так, можна ознайомитись із діяльністю Корпусу Миру США В Україні, Фонду цивільних досліджень та розвитку (ФЦДР) США, Інституту Міжнародної Освіти (Institute of International Education) та інших організацій у сфері проектної діяльності в освіті.
Окрім того, є безліч міжнародних та національних фондів і організацій, спрямованих на підтримку розвитку освіти. Наприклад, Дитячий фонд ООН (ЮНІСЕФ), Klitschko Foundation та ін. У мережі Інтернет можна легко знайти їх офіційні сайти, на яких розміщено необхідну інформацію про проекти, які вони реалізують і до яких залучають заклади освіти.
Запитання 3. Щодо статусу навчально-виховних комплексів
Чи закріплена за громадами на законодавчому рівні можливість відкривати навчально-виховні комплекси?
Відповідь:
Згідно з частиною першою статті 9 Закону України «Про загальну середню освіту» здобуття загальної середньої освіти забезпечують:
початкова школа - заклад освіти I ступеня (або структурний підрозділ іншого закладу освіти), що забезпечує початкову освіту;
гімназія - заклад середньої освіти II ступеня (або структурний підрозділ іншого закладу освіти), що забезпечує базову середню освіту;
ліцей - заклад середньої освіти III ступеня (або структурний підрозділ іншого закладу освіти), що забезпечує профільну середню освіту.
Початкова школа, гімназія і ліцей можуть функціонувати як окремі юридичні особи або як структурні підрозділи іншого закладу освіти (зокрема закладу загальної середньої освіти I-II, II-III чи I-III ступенів). Ліцеї функціонують, як правило, як самостійні юридичні особи.
При цьому звертаємо увагу, що заклад загальної середньої освіти, що реалізує освітні програми на декількох рівнях загальної середньої освіти, має тип закладу вищого рівня, на якому провадиться освітня діяльність.
Таким чином, поняття навчально-виховного комплексу у законодавстві відсутнє.
У той же час орган місцевого самоврядування, як засновник закладів загальної середньої освіти, згідно із частиною першою статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти.
Статтею 10 Закону України «Про освіту» передбачено різні рівні освіти, зокрема дошкільну, початкову, базову середню, профільну середню освіту та інші, а також різні складники освіти, до яких віднесено дошкільну, позашкільну, загальну середню та ін.
Зважаючи на вище зазначене, орган місцевого самоврядування може утворити заклад освіти, що здійснюватиме надання освітніх послуг на декількох рівнях освіти, що буде передбачено у затвердженому статуті цього закладу. Назва такого закладу освіти буде відповідати назві вищого рівня. Наприклад, об’єднання закладу дошкільної освіти та початкової школи буде мати назву «Початкова школа № 1 Іванківської міської ради»; або об’єднання дошкільної освіти і базової середньої ‒ «Гімназія Петрівської селищної ради» тощо.
Запитання 4. Щодо програми уроків
Хто приймає рішення щодо наповнення програми уроків?
Відповідь:
Словосполучення «програма уроків» відсутнє в українському законодавстві.
Припускаємо, що у запитанні йдеться про зміст освіти, який засвоюють учні під час уроків, та освітню програму.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про освіту» освітня програма ‒ єдиний комплекс освітніх компонентів (предметів вивчення, дисциплін, індивідуальних завдань, контрольних заходів тощо), спланованих і організованих для досягнення визначених результатів навчання.
При цьому звертаємо увагу, що згідно з статтею 15 цього Закону освітня програма ‒ це єдиний комплекс освітніх компонентів, спланованих і організованих закладом загальної середньої освіти для досягнення учнями визначених відповідним Державним стандартом загальної середньої освіти результатів навчання.
Міністерство освіти і науки України відповідно до своїх повноважень затверджує стандарти освіти та оприлюднює їх на своєму офіційному веб-сайті.
На основі цих Державних стандартів розробляються навчальні програми та підручники для учнів.
У той же час педагогічні працівники, здійснюючи навчання у межах уроку, мають право на академічну свободу, що передбачає самостійність і незалежність під час провадження педагогічної, науково-педагогічної, наукової та/або інноваційної діяльності, що здійснюється на принципах свободи слова, думки і творчості, поширення знань та інформації, вільного оприлюднення і використання результатів наукових досліджень з урахуванням обмежень, установлених законом. Тобто, впроваджуючи на практиці Державні стандарти, учителі мають право обирати свій варіант підручника, посібники, методи, прийоми та засоби навчання учнів.
Отже, зміст уроку, тобто його наповнення, повністю залежить від учителя.
Запитання 5. Щодо повноважень батьків у врядуванні закладом освіти
Якщо батьки не задоволені роботою директора школи. Що можна зробити?
Відповідь:
Згідно з частиною першою статті 28 Закону України «Про освіту» у закладі освіти можуть діяти органи батьківського самоврядування.
Відповідно до частини другої статті 55 цього Закону батьки здобувачів освіти мають право:
захищати відповідно до законодавства права та законні інтереси здобувачів освіти;
звертатися до закладів освіти, органів управління освітою з питань освіти;
обирати заклад освіти, освітню програму, вид і форму здобуття дітьми відповідної освіти;
брати участь у громадському самоврядуванні закладу освіти, зокрема обирати і бути обраними до органів громадського самоврядування закладу освіти;
завчасно отримувати інформацію про всі заплановані у закладі освіти та позапланові педагогічні, психологічні, медичні, соціологічні заходи, дослідження, обстеження, педагогічні експерименти та надавати згоду на участь у них дитини;
брати участь у розробленні індивідуальної програми розвитку дитини та/або індивідуального навчального плану;
отримувати інформацію про діяльність закладу освіти, у тому числі щодо надання соціальних та психолого-педагогічних послуг особам, які постраждали від булінгу (цькування), стали його свідками або вчинили булінг (цькування), про результати навчання своїх дітей (дітей, законними представниками яких вони є) і результати оцінювання якості освіти у закладі освіти та його освітньої діяльності;
подавати керівництву або засновнику закладу освіти заяву про випадки булінгу (цькування) стосовно дитини або будь-якого іншого учасника освітнього процесу;
вимагати повного та неупередженого розслідування випадків булінгу (цькування) стосовно дитини або будь-якого іншого учасника освітнього процесу.
Щоб реалізувати своє право на захист дітей, батьки від органу батьківського самоврядування можуть звернутись із обґрунтованою заявою до засновника закладу освіти (міської, селищної та сільської ради, а також до уповноваженого засновником виконавчого органу у сфері освіти ‒ відділу чи управління освіти) щодо керівника закладу освіти.
Відповідно до абзацу шостого частини другої статті 26 Закону України «Про загальну середню освіту» у разі надходження до засновника закладу загальної середньої освіти обґрунтованого звернення піклувальної ради або органу самоврядування закладу загальної середньої освіти щодо звільнення керівника цього закладу засновник зобов’язаний розглянути його і прийняти обґрунтоване рішення у найкоротший строк.
Запитання 6. Щодо управління освітою на базовому рівні
Хто керує освітою громади. Хто керівник для начальника управління в громаді, крім голови ОТГ? Хто перевіряє якість їх роботи?
Відповідь:
Відповідно до статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження у сфері освіти реалізують виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Як правило, це відділ або управління освіти.
Керівник органу управління освітою знаходиться у прямому підпорядкуванні у засновника (депутатів ради та голови органу місцевого самоврядування), а також у профільного заступника голови.
При цьому звертаємо увагу, що згідно із статтею 35 Закону України «Про загальну середню освіту» управління системою загальної середньої освіти здійснюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти, іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади, зазначені у частині другій статті 9 цього Закону, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти, обласними, Київською та Севастопольською міською, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, а також органами місцевого самоврядування.
Таким чином, у частині здійснення своїх повноважень керівник органу управління освітою у межах компетенції має виконувати рішення органу управління освітою обласної державної адміністрації та Міністерства освіти і науки України.
Згідно з статтею 69 Закону України «Про освіту» державний нагляд (контроль) у сфері освіти здійснюється з метою реалізації єдиної державної політики в цій сфері та спрямований на забезпечення інтересів суспільства щодо належної якості освіти та освітньої діяльності. Це повноваження, визначене у законодавстві, мають Центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти (Державна служба якості освіти України) та його територіальні органи.
Звертаємо увагу, що відповідно до частини другої статті 41 Закону України «Про освіту» складовими системи забезпечення якості освіти є:
система забезпечення якості в закладах освіти (внутрішня система забезпечення якості освіти);
система зовнішнього забезпечення якості освіти;
система забезпечення якості в діяльності органів управління та установ, що здійснюють зовнішнє забезпечення якості освіти.
До таких органів належать також виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у сфері освіти.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення про Державну службу якості освіти України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року № 168, Служба вивчає роботу органів місцевого самоврядування з реалізації ними освітньої політики в частині забезпечення якості освіти на відповідній території згідно із законом.
Зважаючи на це, якість роботи виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері освіти у межах чинного законодавства має право вивчати Державна служба якості освіти України. При цьому звертаємо увагу, що кадрові рішення щодо керівника органу управління освітою приймає виключно засновник.
Аналітичний центр АМУ
