12 / Березень, 2018
9 березня на сайті ZIK опубліковано інтерв’ю директора Проекту ПУЛЬС Ігоря Парасюка, яке підготував регіональний консультант АМУ у Львівській області Володимир Хрущак.
Реформа децентралізації чи не найуспішніша з українських реформ. Підтвердженням цьому є те, що за три роки в Україні утворено уже 665 повноцінних об’єднаних територіальних громад, які впевнено дивляться у своє майбутнє і категорично спростовують думку, що місцеве самоврядування у нашій державі повинне бути бідним і постійно випрошувати гроші на районному чи обласному рівні.
Водночас є у цій реформі й слабкі місця. Так, поки більшість громад включатися в процес утворення ОТГ не поспішають, а ще серед створених громад є чимало таких, які ніколи не зможуть стати спроможними. Про те, як прискорити процес утворення ОТГ та водночас усунути усі недоліки при утворенні громад, ми розпитали у директора проекту «ПУЛЬС», який Асоціація міст України здійснює спільно з Агентством США з міжнародного розвитку Ігоря Парасюка.
– Пане Ігоре, Асоціація міст України від самого початку займається реформою децентралізації, активно сприяючи утворенню і розвитку об’єднаних громад. Які, на вашу думку, найбільші досягнення АМУ у проведенні децентралізаційної реформи?
– Реформа децентралізації є надзвичайно комплексною і одна організація, навіть така суперпотужна як Асоціація міст України, зрозуміло, самотужки реалізувати її не може. Основну роль у цій реформі відіграють два гравці – Верховна Рада і Кабінет Міністрів. Наше завдання – підтримувати цей процес, лобіювати необхідні зміни і вказувати на проблеми, які є у ході реалізації реформи. З цим завданням Асоціація справляється, на мій погляд, дуже добре. У нас працює Аналітичний центр, який готує законопроекти та «реакції спільноти міських громад» на певні рішення та постанови уряду. Також наші представники постійно беруть участь у засіданнях Кабінету Міністрів, де успішно користуються правом, яке за законом мають Всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування, впливати на проекти урядових рішень.
Зазначу, що крім Асоціації міст України у сфері децентралізації почали працювати й інші проекти, хоча на самому першому етапі роль АМУ, яка разом з Агентством США з міжнародного розвитку реалізовує проект «Пульс», була визначальною, оскільки цей проект був першим, стартувавши ще у 2015 році. До того цим займався інший проект АМУ та USAID – «Діалог». А зараз ми працюємо над тим, щоби реформа рухалась швидше і була більш результативною, надаючи комплексну підтримку як безпосередньо громадам, так і центральним органам влади.
– Реформа децентралізації передбачає добровільність утворення громад, і у цьому є свої плюси і мінуси. Плюси, бо це дозволяє знайти серед голів рад тих лідерів, які утворюють громаду і ведуть її за собою. Мінуси, бо через це не завжди утворюються спроможні громади. Скажімо, на Львівщині в одному Самбірському районі є вже десять об’єднаних громад і серед них досі не має громади з центром у самому Самборі. Чи варто на ваш погляд цю добровільність зберігати надалі?
– Я думаю, що добровільність об’єднання громад була вимушеною дією, яку Уряд і Верховна Рада повинні були забезпечити на першому етапі реформи. Нагадаю, що перша спроба подібної реформи у 2005 році зазнала провалу, а перші кроки реформи у 2014 і 2015-му роках показали, що соціум до неї ще не зовсім готовий, і він категорично не сприйняв би спробу проведення адміністративно-територіальної реформи, наприклад, за польським зразком, коли увечері лягли спати при одній системі адмінтерустрою, а вранці уже прокинулись при іншій. Українське суспільство навряд чи було готове сприйняти такий крок влади.
Хоча добровільність продемонструвала демократичність дій влади, але рано чи пізно така «добровільність» має завершитися. На жаль, подекуди така «добровільність» межувала із вседозволеністю, оскільки частина громад утворилась всупереч Методиці формування громад, створивши таким чином проблеми і для себе, і для інших. Взагалі, це не правильно з точки зору класики управління, коли в країні частина громад буде реформованою і активно розвиватиметься, а частина – ні. Якщо кілька громад не захочуть добровільно об’єднуватись чи приєднатись до вже діючих громад, Держава повинна буде це зробити адміністративно. Крім того, ми повинні враховувати і досвід реформ інших країн. Наприклад, в Латвії ця реформа тривала досить довго, створивши ряд проблем, а намагання зробити її у Франції закінчувалося ще на етапі розмов і це при тому, що реформу децентралізації і деконцентрації французи розпочали ще у 1982 році. При цьому у Франції, яка має трішки меншу площу, але є більшою за кількістю населення, ніж Україна, сьогодні є понад 36 з половиною тисяч громад, а в Україні до реформи децентралізації їх було близько 12 тисяч. І як тільки у Франції намагалися обговорювати тему реформи децентралізації, там відразу починався шум, що «не дамо», «не дозволимо», «як же так, це ж наші устої і багатовікові традиції» і «давайте не будемо цього робити». Тож там досі навіть не дійшли до етапу добровільного об’єднання у нашому розумінні.
Безперечно, політики повинні зважати на суспільні настрої, але вони також повинні розуміти, що будь-яку серйозну операцію не можна робити безкінечно довго, особливо якщо клієнт не є надто заможним. Уявіть собі, що вам виривають зуба впродовж року. Ви напевне захочете померти швидше, аби тільки ця операція якнайшвидше завершилася. Біль не може тривати довго, больові відчуття мають свої межі. Будь-які зміни – це больові відчуття для певних груп людей. Але, зміни, звичайно, приносять і переваги. Тож ми повинні зрозуміти, що з точки зору здорового глузду рано чи пізно етап добровільного об’єднання повинен закінчитися. Сподіваюсь, це розуміють і політики і урядовці.
У 2020 році на нас чекають вибори, які мають відбутися на новій адміністративно-територіальній основі, тому що «виривання цього зуба» переносити у наступний виборчий період є повною дурницею, і політики, здається, це зрозуміли. Тож я думаю, що швидше за все вже в 2019 році процес добровільності буде зупинений, і держава нарешті зробить так, щоби адміністративно-територіальний устрій відповідав логіці економічного розвитку. А логіка економічного розвитку говорить, що центрами громад повинні бути адміністративні утворення, які є економічно потужними і є центрами росту. Великою дурницею є оточувати міста, які є точками зростання, невеличкою купкою громад, які фактично блокують цей розвиток.
Я знаю, що є багато скептиків, які кажуть, що треба зупинити експансію і ріст міст, бо Україна аграрна держава. Для них маю дуже просту відповідь, яка буде зрозуміла навіть малим дітям. Уявіть собі, що якийсь чарівник помахом своєї палички повернув міста України на 100 чи 200 років назад і все, що було за цей час створено і збудовано за межами тогочасних центрів міст – зникло. Зникло! Бо якийсь «мудрагель» заблокував ріст цих міст щоб не нашкодити навколишнім селам?! Яким при цих умовах був би економічний розвиток нашої країни? Ви хотіли б жити у такому місті і такій країні? Уявили? А саме таку картину «застиглого сьогодення» і застануть наші потомки, якщо ми продовжимо оточувати великі міста маленькими громадами, що блокуватимуть і своє зростання, і ріст міст, і ріст національної економіки. Отже, добре подумайте, що про вас напишуть наші нащадки через тих же 100 років: якщо ви позбавите їх майбутнього, блокувавши розвиток сучасних міст.
Міста розвиваються вже майже 5 тисяч років історії людства і нікому не вдавалось зупиняти їх розвиток. Отже той, хто думає, що саме йому це вдасться – дуже помиляється.
– Попри ці ваші слова, які абсолютно справедливі, на жаль, міста пасуть задніх в реформі децентралізації…
– Причина дуже проста – бракує відповідних норм. Перший проект такого закону передбачав необхідність проведення виборів, а вибори – це завжди певний ризик і завжди певний політичний струс. Для міських еліт вибори є певним шоком, оскільки перш ніж піти на них, вони повинні бути готовими і певні, що вони щонайменше виконали свої передвиборчі обіцянки. Тобто, якщо «мер міста» пообіцяв, що, наприклад, він за 5 років каденції збудує міст, то він ніяк не може збудувати цей міст за 2 роки. А виборці на це йому скажуть так: «Дорогий друже, ти нам обіцяв міст, де він? Не пройшло 5 років? Нічого, іди погуляй, бо моста як не було, так і немає». Реальний сценарій? Цей приклад зрозумілою аналогією пояснює, чому міські голови та міські депутати не хотіли цих «позапланових» виборів: тому що щонайменше, вони не встигли виконати своїх обіцянок і не зможуть претендувати на перемогу на виборах. Звичайно, це сказано дуже спрощено і таких причин є більше. Ви – розумієте.
До того ж, проведення виборів є справа дуже недешева. А це кошти місцевих бюджетів. Як пояснити виборцям, що ми замість того, щоб збудувати кілька кілометрів дороги чи той же міст, проводимо вибори? І варто зрозуміти, що провести вибори, наприклад, у майже двомільйонному Харкові, це зовсім не те, що провести вибори, наприклад, в селі Затемне Перемишлянського району. Це трошки різні ресурси. Отже, для того, щоби цього не робити і уникнути можливих політичних ризиків, очевидно, частина політиків, частина мерів «пригальмували» процес прийняття цього закону а разом з ним і процес утворення таких громад. Ми сподіваємося, що це положення у доопрацьованому проекті закону буде змінене і таких політичних перешкод просто не буде. Тоді процес піде.
– Ви назвали два закони – закон про міські агломерації та закон про добровільне об’єднання територіальних громад сіл та селищ до громад міст обласного значення, які могли би стимулювати проведення реформи і наповнити її глибшим змістом, тому що в першу чергу центрами громад мали би бути міста обласного значення. А які ще закони мала би прийняти Верховна Рада для того, щоби надати нового прискорення децентралізації?
– Для початку саме ці два закони, Тому що тоді ми отримаємо «критичну масу реформи», і тому, що у світі саме міста і приміські території або агломерації створюють основну часту валової доданої вартості, і весь інтелектуальний потенціал, весь інноваційний потенціал знаходиться саме там. А міста можуть гармонійно розвиватись тільки в унісон зі своїми приміськими територіями, бо це єдиний економічний організм. А «внутрішні кордони» в межах цих утворень тільки ускладнюють життя і гальмують економічне зростання.
Також важливо, щоби після прийняття цих двох законів були внесені відповідні зміни і до Земельного кодексу. Територіальні громади повинні мати в своїй юрисдикції землю за межами своїх населених пунктів у «кордонах» своїх ОТГ. І не лише «сільськогосподарську», яку їм «дав» Кабінет Міністрів своїм нещодавно прийнятим розпорядженням. Раніше і цього не було. Уявіть, в громаді з кількох населених пунктів повноваження їхніх рад закінчувались межами цих населених пунктів!
Якщо ми говоримо про міську агломерацію, то маємо усвідомити, що для міст ця категорія земель (землі сільгосппризначення) не є важливою. Для міст важливі землі абсолютно інших категорій: під громадську і житлову забудову, промисловість, транспорт, зв’язок, рекреацію. Тому важливо, що коли буде прийнято закон про об’єднання в єдину громаду міст і прилеглих сільських громад, то «землі між ними» мають бути в юрисдикції цієї нової великої громади. Ці території дозволять розвивати міста і залучати інвестиції, які, як відомо, є ключем до зростання економіки будь-якої країни.
– Що робити з малими громадами, утвореними в результаті об’єднання двох-трьох сільських рад?
– Громади, які не є спроможними, тобто самодостатніми і не можуть самостійно вижити, забезпечивши своїм мешканцям «стандартизований набір мінімальних послуг» повинні або об’єднатися з іншими, або «розпорошитися» і приєднатися «маленькими шматками» до інших громад. Колись казали так, що чоловік може утворити родину тільки тоді, коли він може забезпечити її фізичне виживання. Не тоді коли він досягнув статевої зрілості, а тоді, коли він здатен забезпечити виживання цій родині, цій сім’ї. Те ж саме і з громадою. Якщо громада здатна, будучи навіть невеликою, забезпечити основні потреби своїх мешканців, то вона має право на існування. Якщо вона цього не може, і навіть на зарплату сільському голові не вистачає місцевих доходів, то погодьтесь – нелогічно, щоб інші громади витрачати свої ресурси для того, щоби допомагати такій неповноцінній економічно громаді виживати.
Якщо провести аналогію з родиною, то нам важко собі уявити, що кілька сімей, наприклад в одному будинку утримують іншу чужу сім’ю, яку утворили двоє підлітків без фаху і освіти лише тому, що ця «неспроможна родина» хоче саме так жити. Аналогічна ситуація є і тут. Громади, які не є спроможними, не є самодостатніми, повинні або доєднатись до інших громад, або розпорошитись і своїми населеними пунктами доєднатись до інших громад.
– Чи повинна держава більш лояльно ставитись до гірських територій, де через важкі умови проживання громади могли би бути меншими і мати більшу підтримку держави?
– У світі є різні моделі підтримки «високогірних громад». Є випадки, коли фінансово допомагають громадам, але не окремим людям, які там живуть. Є такі, коли державні дотації цільово даються громадянам чи деяким категоріям громадян, як це є в Україні. Також є економічні моделі, при яких держава може створювати тільки відповідні інфраструктурні можливості в таких субрегіонах. Наприклад, прокласти дорогу, трубопровід чи лінію електропередач, збудувати об’єкт і сказати: «Все, досить. Далі подбайте про себе самі. Наприклад, приводьте інвестора, будуйте гірськолижний курорт, і якось виживайте».
Яку модель обере держава, так і буде, і немає єдиного рецепту, як вирішувати це питання. Кожна держава вирішує цю проблему, зважаючи на власний рівень економічного розвитку. Я вважаю, що на першому етапі для громад, які перебувають в складних географічних умовах, варто зробити певні винятки у порівнянні з іншими. Причому ми повинні говорити не тільки про території в Карпатах, а і про території Полісся, де також дуже незначна густота населення і дуже невеликі населені пункти, а між ними величезна відстань. Просто там перешкодами є не гори, а болота. Звичайно, для таких територій повинні бути специфічні економічні режими, але форма і тип повинні визначатися політичною владою залежно від того, які можливості має країна. На мою думку, краще, коли держава створює економічні умови, які дозволяють легше заробити, а не дає якусь персональну грошову надбавку кожному мешканцеві, який проживає на такій території. Звичайно, це стосується тих хто є працездатний і може сам за себе подбати.
– Ви приїхати до Львова у зв’язку із проведенням тут третьої навчальної сесії з розробки стратегій розвитку об’єднаних територіальних громад. Стратегічне планування громад це одне із найслабших місць в громадах. Як його стимулювали і чи планує це робити Асоціація міст України?
– Ми повинні розуміти, що стратегічне планування це є лише одним з інструментів місцевого економічного розвитку. І таких інструментів є дуже багато. Якщо знову провести аналогію з родиною, то в кожній сім’ї є така шухлядка чи тумбочка, де лежать плоскогубці, викрутка, молоток, інші інструменти.
Стратегічне планування – це, грубо кажучи, молоток. Він – один із найбільш потрібних інструментів, але сам цей молоток без викрутки, без плоскогубців і без інших інструментів і головне – умілих рук, не дозволить зробити ремонт.
Ми намагаємось озброїти громади усім можливим набором інструментів які дозволили би їм розвиватися. Молоток чи стратегічне планування – це один із тих інструментів які ми вважаємо важливими. Чому він важливий? Тому що він є одним із первинних інструментів. І для того щоби розвиватися громаді, треба перш за все розуміти куди і як іти.
Причина, що цей інструмент працює погано є дуже проста. По-перше, у нас немає традиції серйозно займатися стратегічним плануванням, а по-друге, раніше навіть не було таких можливостей, тому що законодавство фактично дозволяло планувати бюджет громади максимум на рік. Зараз же є можливість планувати на «більш дальню» перспективу. І тому ми даємо цей інструмент громадам, щоби вони могли розвиватися не хаотично, а планомірно.
На жаль, лідери громад сьогодні замість того, щоби думати про майбутнє витрачають купу часу на вирішення сьогоденних проблем, і за цими деревами лісу не видно. Якщо у великих громадах з цим не має значних проблем, то малі, щойно створені ОТГ, насправді дуже мало займаються «тим, що буде завтра». Ми намагаємось змінити ці підходи і зробити так, щоби в управлінських структурах громад було хоча б кілька людей, які би постійно працювали у цьому напрямку і навчаємо як це робити.
