05 / Квітень, 2018
5 квітня на сайті ZIK опубліковано інтерв’ю Виконавчого директора АМУ Олександра Слобожана, яке підготував регіональний консультант АМУ у Львівській області Володимир Хрущак.
Успішне місцеве самоврядування – успішна держава. За таким принципом будується влада у багатих західних демократіях і саме такий принцип побудови влади сповідує в Україні Асоціація міст України. Про те, наскільки це їй вдається, ми розпитали у виконавчого директора Асоціації міст України Олександра Слобожана.
– Окремі українські політики і громадські діячі наполегливо розганяють тему зради. Мовляв, у нас або взагалі нічого не міняється, або міняється в гірший бік. Ви керуєте великою і впливовою громадською організацією, яка захищає інтереси органів місцевого самоврядування (ОМС), і знає про зміни, які відбуваються як в ОМС, так і в інших органах влади. На вашу думку, як далеко просунулася Україна в реформуванні після Революції гідності?
– По-перше, я оптиміст. І одним із моїх улюблених висловів є той, шо мрії збуваються там, де їх наближають і де у них вірять. Коли майже десять років тому я прийшов в Асоціацію міст України, бюджетна децентралізація була майже нездійсненною мрією, утопією. Однак відразу після Революції гідності була прийнята концепція реформи місцевого самоврядуваня і здійснена та сама бюджетна децентралізація, про яку ми мріяли стільки років і яка дуже позитивно вплинула на органи місцевого самоврядування. І таких змін в країні відбулося чимало, просто багатьох із них ми не можемо зараз оцінити, на це потрібний час.
У багатьох людей чомусь занижена оцінка наших успіхів. Власне, тому серед них популярна тема зради, що ми ось того не домоглися, того не домоглися. Ми постійно намагаємося акцентувати увагу на перемогах, на позитиві, тому що це надихає, але водночас і говоримо про те, що перед нами і надалі стоять великі виклики і завдання.
– Одне із застережень політиків та громадських діячів щодо повільного розвитку держави стосується низької якості законопроектів та урядових постанов, які часто створюються і приймаються на догоду якимось лобістським групам, навіть окремим людям. У силу своєї посади ви моніторите українське законодавство, який, на вашу думку, відсоток лобістських законопроектів досі приймається у нас, і як цього позбутися?
– Термін лобізм в Україні має негативне забарвлення, хоча в цілому світі і в США, де він народився, це нормальний інструмент досягнення інтересів. Ми, Асоціація міст, також займаємося лобізмом, оскільки мусимо захищати інтереси своїх членів, органів місцевого самоврядування. І у цьому, я завжди кажу, у нас немає ні ворогів, ні друзів, в нас є інтереси місцевого самоврядування. Це є державницькою позицією, тому що все одно у всіх гілок влади головне завдання – це забезпечення інтересів наших громадян. Тож у своєму лобізмі ми дотримуємося стратегії win-win (від англійського перемога-перемога – Авт.), коли переможцями є обидві сторони.
Проте, тут є одне невеличке «але», яке пов’язане із рівнем професіоналізму. Наприклад, над нормативно-правовими актами у нас працює цілий апарат, і навантаження на аналітичний центр Асоціації міст складає близько 260 актів на місяць. Це дуже серйозне навантаження і той персонал, який працює в АМУ, я вважаю є найбільш кваліфікованим у даній галузі.
Стосовно стратегії win-win, ми виходимо з того, щоби виграли обидві сторони. Але якщо законопроект неякісний, то намагаємося переконати, що його треба відхилити. Тим більше, що в нашій країні зараз найбільша проблема, як писала Юлія Мостова, редактор «Дзеркала тижня», не в маленьких зарплатах, не в ментальності, а у відсутності професіоналів на відповідних посадах.
Що стосується лобістських груп, то інтерес будь-якої групи – енергетиків, освітян, лікарів можна по-державницьки лобіювати і знаходити компроміси. Але це можливо не завжди. От зараз намагаються скасувати інвестиційний внесок на розвиток інфраструктури села, селища, міста. Яка у цьому кінцева мета? Забрати в місцевого самоврядування 2 млрд гривень? Але хто тоді побудує інфраструктуру до дитячих садочків, інженерні мережі, водопостачання, водовідведення. Місцеві бюджети після років безгрошів’я тільки почали спрямовувати кошти на ці речі, і тут знову міняються правила гри.
Ми ці недоліки бачимо і ми про них говоримо. Ми ж не кажемо, що от ми проти покращення інвестиційного клімату. Ми говоримо про те, що добре, ми за ці сорок пунктів для полегшення ведення бізнесу, які є у тому самому законопроекті, який скасовує інвестиційний внесок. Але покажіть нам компенсатори, щоби це було збудовано, щоби не було як наприклад в Ірпені чи Вишгороді, коли інвестор будує будинок, а до нього не підведені комунікації.
Якщо говорити про відсотки, то десь 80 відсотків навантаження на депутатів складають неякісні законопроекти. Вони у нас випускаються тисячами. Якщо середній строк циклу прийняття законопроекту в Євросоюзі це 7 років, і через це рівень їхніх похибок дуже низький, на рівні 3-5 відсотків, то у нас це 80 відсотків.
– Ми підписали угоду про асоціацію, яка, зокрема, передбачає, адаптацію українського законодавства до законодавства Європейського союзу. Невже не можна брати ті закони, які вони вже уніфікували в межах ЄС, перекладати на українську мову і приймати, ніж придумувати свій велосипед, який потім їде неправильно, тож у ньому доведеться переставляти кермо чи педалі?
– Дуже глибоке запитання в ретроспективі. Насправді законодавчий масив в перші роки нашої незалежності формувався, як ви кажете, з перекладів. Але, щоби залучати європейський досвід, цього робити недостатньо. Будь-яка країна, ратифікуючи якісь хартії, робить це з певними застереженнями. І при їхньому опрацюванні намагається показати національну специфіку.
Основний принцип Євросоюзу – єдність в різноманітті. І те, що добре працює в бюджетному секторі в Польщі, не зможе так добре працювати в Україні. Тому що треба комплексно враховувати усю специфіку.
На сьогоднішній день, в принципі я так для себе зробив висновки, що Асоціація міст – єдина структура, яка може комплексно вивчати зміни в системі місцевого самоврядування. Тому що, наприклад, міністр соціальної політики бачить тільки сферу соціальної політики. І вважає, що якщо у місцевого самоврядування багато ресурсів, то давайте я перекладу на них вирішення деяких проблем. Так само роблять і міністр молоді і спорту, міністр комунального господарства, інші міністри. А ми – єдині, хто може сказати: хлопці, ви вже перебрали ліміт і так не підходить.
Так само і з законодавчими актами. Є загальні правила, і Євросоюз ніколи не пропонує слово в слово переписувати закони. Тим більше, що будь-який законопроект у них починається з концепції, з філософії, з проблематики, зі SWOT-ана́лізу (виявлення сильних і слабких сторін, які потребують найбільшої уваги і зусиль), з PEST-аналізу (маркетинговий інструмент, призначений для виявлення політичних (P – political), економічних (E – economic), соціальних (S – social) і технологічних (T – technological) аспектів зовнішнього середовища), Smart-gold аналізу. А в нас закон переклали, а як він буде працювати, не думають.
– Торік Асоціація міст України відзначила круглу дату – 25 річчя. В Україні є небагато організацій, які пережили такий термін, до того ж пережили його доволі успішно, з хорошою історією і хорошими перспективами. На вашу думку, які найважливіші досягнення Асоціації міст України за цей період?
– В першу чергу це формування базового законодавчого поля.
– Як це стосується органів місцевого самоврядування?
– Так. Саме органів місцевого самоврядування. Це і ратифікація Європейської хартії місцевого самоврядування, яку здійснено за участі Асоціації міст, і прийняття закону про місцеве самоврядування, і блок, який стосується місцевого самоврядування в Конституції, і поява Бюджетного кодексу, Податкового кодексу.
Але найголовніше досягнення, що Асоціація відбулася і довела свою спроможність. Є таке китайське прислів’я: крапля довбає скелю не силою, а частим падінням. І саме так діяли і ми. Коли ще не було ніяких асоціацій, ми лобіювали закон про асоціації, коли ще не була мейнстримом децентралізація, ми говорили про децентралізацію. Зараз з’явилося чимало регіональних і громадських асоціацій, тому ми вважаємо, що ми опрацювали цей грунт.
Найголовніше ж, ніколи не треба зосереджуватись на цих успіхах. Треба рухатись далі.
– Ви згадали про децентралізацію. АМУ тривалий час була одним із основних рушіїв цієї реформи, навіть, можна сказати, головним, разом із Мінрегіонбудом і обласними державними адміністраціями. Децентралізація, з одного боку, це ніби профіль АМУ, тому що це розвиток ОМС, але в той же час і не зовсім, адже децентралізація стосується не лише міст, а й сіл і селищ. Чому АМУ настільки активна в децентралізації?
– Передусім поправлю, що рушієм реформи Асоціація не тільки була, а є і буде. Якщо ти виграв в тактичних моментах, а програв в стратегії, ти ніколи не досягнеш успіху. Децентралізація для нас була і залишається стратегією, але вона не може тривати вічно.
Публічна влада може будуватися або на принципах централізації, або децентралізації, або концентрації ресурсів, або деконцентрації. Принцип нашої діяльності – це відійти від принципу централізації і перейти до справжньої демократії участі.
Чому цим АМУ займалася? Тому що коли є стратегія, всі інші питання вже вирішуються. Ти знаєш, в який бік ти йдеш, знаєш, якими методами ти цього досягаєш, і ти вирішуєш питання по захисту місцевого самоврядування.
Ми дуже рідко про це говоримо, але в структурі Асоціації міст є трохи більше 130-ти міст обласного значення, 276 міст районного значення, 265 об’єднаних громад, усього ж членів у нас 700. Що таке на сьогоднішній день об’єднані територіальні громади? По Конституції, по законах вони залишаються або сільськими або селищними (але мають повноваження і ресурси як у міст обласного значення), а в нашій структурі є дуже велика частина і сільських, і селищних рад. І саме тому ми просували реформу.
Крім того ж, якщо ти зациклений тільки на тому, що ти для себе щось вирішуєш, ти ніколи не досягнеш успіху. Що відбувається якщо я багатий і, наприклад, живу в багатому місті, навколо якого розташовані бідні села? Багате місто спрямовує великі ресурси на забезпечення правопорядку, а бідні села ресурсів на це не мають. І якщо місто їм не допоможе, то там зросте рівень злочинності і селяни приїдуть у місто для здійснення правопорушень. Як результат, місто змушене буде витрачати на забезпечення правопорядку коштів набагато більше, ніж якби воно надавало економічну допомогу цим селам, підтягуючи їх до свого рівня.
– Шкода, що цього не розуміють деякі міські і сільські голови, які не хочуть утворювати громади і ділитися з бідними, хоча тут ми не можемо різко усе змінити… І прем’єр-міністр, і президент вважають децентралізацію однією із основних реформ, які вони проводять. І вони і на словах, і в багатьох діях однозначно за децентралізацію. Водночас, маючи велику фракцію в парламенті, право законодавчої ініціативи, вони не педалюють прийняття законодавства, яке стосується децентралізації, через що воно відстає від потреби часу. Крім того, ми маємо ще такий яскравий фактор голови обласної державної адміністрації Закарпатської області Геннадія Москаля, який навіть подав до суду, вважаючи, що реформа децентралізації неконституційна, бо не закріплена в Основному законі. З вини голови ОДА на Закарпатті не утворюються громади, але президент собі нічого з цього не робить.
– До усього того, що ви сказали, треба підходити об’єктивно. Найбільшою загрозою є внутрішня загроза, а не зовнішній фактор. Нам набагато легше знаходити спільну мову і конструктив з органами центральної виконавчої влади і з народними депутатами, ніж всередині експертного середовища. Це пояснюється одним простим анекдотом. Коли син прибігає до тата-юриста і каже: тату, я виграв ту справу, яку ти двадцять років не міг виграти. А тато каже: навіщо ти це зробив? ця справа годувала тебе двадцять років.
Реформа з децентралізації залучила великі ресурси, що привернуло до неї прошарок так званих псевдоекспертів, котрі живуть з того, що пропонують неякісний продукт, який не має кінцевої мети. Але вони завжди при роботі. В цьому році через пропозиції псевдоекспертів ми ледь не втратили мотиваційну систему бюджетного вирівнювання (найбільше досягнення бюджетної децентралізації). Ми вдячні Прем’єр-міністру і парламентарям за те, що цього не допустили. Правила гри в бюджеті мають бути стабільними.
Що стосується Закарпатської області, то я хочу прямо сказати, що така ж ситуація могла скластися і в Тернопільській області. Коли Асоціація міст вийшла з ініціативою утворення перших Офісів реформ, вона ставила чіткі завдання. І рівнем оцінки була наявність перспективних планів. По Тернопільській області я кістьми лягав і казав: не можна фінансувати людей, які не забезпечать прийняття перспективного плану. У Мінрегіоні довго сперечалися і казали, що так не можна. Якби ми тоді поступилися, то перспективного плану не було би і в Тернопільській області. А по Закарпатській області ситуація склалася по-іншому і Перспективного плану там немає.
Є багато закритої інформації, а там специфічний регіон, яка не дозволяє створення окремих об’єднаних громад. Але я думаю, що найближчим часом ми будемо намагатися вирулити цю ситуацію. Мені здається, що губернатора просто спровокували і в принципі сприйняли його заяви не по суті, а по формі.
Але треба сказати відверто: із всіх створених громад є великий відсоток неспроможних громад і не треба повторювати помилки у їх формуванні. Якщо підійти без політики, відкинути будь-які оцінки, і сісти конструктивно попрацювати із Закарпатським регіоном, то я думаю, що там можна буде зробити перспективний план і все інше.
– Якби встановити часові рамки закінчення добровільності утворення спроможних громад і в той же час встановити зрозумілі правила, що буде з райдержадміністраціями, якими будуть райони, це би прискорило децентралізацію чи, навпаки, призупинило, на ваш погляд?
– Поки ми не провели конституційні зміни, ми не пройшли цю точку біфуркації, коли система не може змінитися. І тому завжди будуть відкати. Звісно, треба мати стратегію. Стратегія передбачала: ми робимо на першому етапі бюджетну децентралізацію, конституційні зміни, потім йдемо по адмінтерустрою, потім по змінах закону про місцеве самоврядування в новій редакції і реалізуємо інші завдання. Але зараз на це ніхто не звертає уваги.
Вона ж не звучить просто про децентралізацію, а називається концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Я хочу запитати, що в нас зроблено в концепції щодо трансформації територіальної організації влади? А фактично нічого. І поки ми цього не зробимо, поки не проведемо навіть той законопроект по ліквідації районних рад, це нічого не дасть. І поки не відбудуться конституційні зміни, говорити про подальше просування реформи неможливо, на наш погляд.
– Ви трохи випередили моє питання. Але все ж таки на ваш погляд, чи можливий у децентралізації відкат назад. Деякі голови міст на Львівщині кажуть, що ми не будемо утворювати громади, тому що в двадцятому році може перемогти та чи інша політична сила, яка не підтримує децентралізації і реформа зупиниться, або ж навіть почнеться розформування створених громад …
– Без конституційних змін відкат назад можливий. Ту титанічну роботу, яку роблять аналітики, експерти Асоціації міст, регіональні консультанти, її ніхто не бачить. Але фактично вони стоять на сторожі того, щоби не відбулися відкати. Кожен день триває боротьба між старою і новою системою. Але без конституційних змін цього закріпити неможливо.
Зрозуміло, є і побоювання, є і песимізм. Тим більше, якщо згадати приклад з Держархбудконтролем. Прийняли закон про передачу повноважень на місця, і 90 органів місцевого самоврядування їх взяли. А зараз в парламенті зареєстрований законопроект про повернення тих повноважень. І що робити тим 90 органам місцевого самоврядування, які вклали ресурси, навчили людей, утворили відповідні структури, передбачили в бюджеті на це штат, матеріально-технічне забезпечення, почали працювати? Тим більше, що зараз в парламенті активно збирають голоси за законопроект про повернення повноважень Держархбудконтролю у центр, і фракції більшості можуть за це проголосувати.
Позиція профільного віце-прем’єра у цьому, на жаль, не артикульована. Це я вам наводжу приклад відкату без зміни політичного курсу. Залишилась та сама людина, яка рік тому говорила, що треба децентралізувати ДАБІ, а зараз її позиція незрозуміла. Ми чекаємо офіційної позиції, а її немає.
Тому тут би я не прив’язував до політики, я би прив’язував до інтересів окремих осіб, як вони можуть дуже швидко помінятись. Сьогодні ця людина на боці децентралізації, а завтра вона міняє думку. Але коли є конституційні зміни, то цього вже неможливо здійснити.
– Чи можливо ці конституційні зміни провести до президентських виборів?
– На жаль, майже неможливо. Хоча там є певні компромісні варіанти і певний позитивний сигнал вже можна отримати. Тому ми так активно пропагуємо ідею конституційних змін.
– За 2 роки до виборів все важче переконувати багатьох голів ризикувати, іти на вибори, утворювати громади. Якби ви були консультантом, який їде безпосередньо в громаду спілкуватися з головами, які би ви їм навели найголовніші аргументи, чому їм треба вже сьогодні утворити громаду, а не чекати цього 20 року, коли це можуть зробити примусово.
– Тому, хто йде в перших рядах, завжди важко, але він перший отримує і призи. Тому тут дуже проста мотивація: встигнути змінити. Якщо ти маєш мету і підтримку громадян, то ти і за 10 днів можеш змінити певні речі, маючи чітко розписаний план. Тому 2 роки це довгий термін.
І головний момент. Коли запускається процес об’єднання, міняються підходи в прийнятті рішень. І вже навіть якщо людина не обереться, але була ініціатором, вона вже вписана в історію місцевого самоврядування.
Я би переконував дуже просто: скільки фінансових бонусів громада отримає за ці 2 роки, а на ці фінансові бонуси скільки буде збудовано дитячих майданчиків, кілометрів доріг, нових водогонів і іншої інфраструктури.
